Horizon Europe belastender als H2020 — die Interim Evaluation im Detail

Die Europäische Kommission hat am 30. April 2025 die Interim Evaluation von Horizon Europe als Commission Staff Working Document SWD(2025) 110 final veröffentlicht^[1]. Das Dokument ist kein Kommentar und keine Außensicht — es ist die offizielle Selbstauswertung des laufenden Rahmenprogramms durch die Kommission selbst, gestützt auf eine Zielbefragung von 17 254 Teilnehmenden sowie auf die interne Monitoring-Datenbank CORDA. Zwei Zahlen aus diesem Dokument prägen inzwischen die politische Debatte um das Nachfolgeprogramm: 32 Prozent der Befragten empfinden den Zugang zu Horizon Europe als belastender als zu Horizon 2020, 48 Prozent der Zuwendungsempfänger geben an, dass sie mehr als 10 Prozent ihres Projektbudgets für administrative Aufgaben aufwenden. Beide Zahlen stehen in der offiziellen Entschließung des Europäischen Parlaments vom Februar 2025 zur Halbzeitbewertung als zentraler Befund^[2]. Der vorliegende Beitrag ordnet sie in die Original-Quellen ein, trennt Indikator von Interpretation und benennt die strukturellen Ursachen, die die Kommission selbst dokumentiert.

Was die Kommission selbst misst

Horizon Europe ist das neunte Forschungsrahmenprogramm der Europäischen Union, verankert in der Verordnung (EU) 2021/695 vom 28. April 2021, ursprünglich mit einem Gesamtbudget von 95,5 Mrd. € für den Zeitraum 2021 bis 2027 ausgestattet; nach der Revision des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFF) im Februar 2024 wurde der Programmrahmen auf 93,5 Mrd. € reduziert und bleibt damit das volumenstärkste Förderprogramm für Forschung und Innovation weltweit^[3]. Die Verordnung verpflichtet die Kommission in Artikel 52 zu einer Halbzeitbewertung, die bis zum 31. Dezember 2024 erstellt und anschließend dem Europäischen Parlament und dem Rat vorzulegen ist. Die Interim Evaluation ist also keine akademische Übung — sie ist ein rechtlich vorgeschriebener Berichtspunkt, an den wiederum das Nachfolge-Rahmenprogramm (FP10) inhaltlich anknüpft.

Methodisch beruht die Auswertung auf drei Quellen, die sich gegenseitig kontrollieren. Erstens die Monitoring-Datenbank CORDA, die administrative Kennzahlen zu jedem einzelnen signierten Vertrag erfasst — von Time-to-Inform über Time-to-Sign bis zur endgültigen Auszahlung. Zweitens eine gezielte Umfrage unter 17 254 Respondenten, aufgeteilt in 64 Prozent erfolglose Antragsteller (11 028) und 36 Prozent erfolgreiche Antragsteller (6 226), mit einem Teildatensatz von 5 161 Zuwendungsempfängern, die zu den administrativen Kosten ihres Projekts Stellung genommen haben^[1]. Drittens eine öffentliche Konsultation sowie externe Bewertungsstudien zu den einzelnen Programmteilen. Die Kommission kombiniert damit operative Kennzahlen aus dem eigenen System mit subjektiven Rückmeldungen der Teilnehmenden und prüft Plausibilität gegen das Frascati-Rahmenwerk der OECD^[11].

Das Evidenzgerüst der Evaluation ist im vorangegangenen Arbeitsdokument SWD(2023) 132 final offengelegt worden^[7]. Die dort definierten Indikatoren — unter anderem zu administrativer Belastung, Antragskosten, Dauer des Verfahrens und zum Anteil von KMU und Erstteilnehmern — wurden in der Interim Evaluation konsistent weitergeführt. Entsprechend sind die in SWD(2025) 110 final veröffentlichten Werte nicht als Momentaufnahme zu verstehen, sondern als Ergebnis einer dreijährigen Beobachtung mit definiertem Messrahmen.

32 Prozent — der Belastungs-Indikator

Der prominenteste Befund der Interim Evaluation ist die Antwort auf die Frage, ob der Zugang zu Horizon Europe im Vergleich zu Horizon 2020 einfacher geworden sei. Die Entschließung des Europäischen Parlaments A10-0021/2025 fasst den Befund in Ziffer 24 so zusammen: „administrative simplification stagnated under Horizon Europe given that 32 % of participants consider applying to Horizon Europe to be more burdensome than Horizon 2020, while nearly half of participants report no difference"^[2]. Die 32 Prozent sind also nicht das Ergebnis einer externen Lobby-Befragung, sondern der Mittelwert der von der Kommission selbst durchgeführten Zielumfrage.

Die Gegenmenge ist ebenso bedeutsam: knapp die Hälfte der Befragten meldet keinen spürbaren Unterschied, lediglich rund ein Fünftel berichtet von einer wahrnehmbaren Vereinfachung. In der offiziellen Diktion der Kommission heißt das, dass „applicants have not experienced any substantial change in the effort involved in proposal preparation and submission compared to Horizon 2020", bei einer Basis von 9 668 Antworten auf diese konkrete Frage^[1]. Der Anteil derjenigen, die eine Erleichterung wahrgenommen haben (rund 31 Prozent), liegt zwar knapp über dem Anteil mit gegenteiliger Wahrnehmung (etwa 18 Prozent), bleibt aber deutlich hinter den Erwartungen, die die Verordnung 2021/695 selbst formuliert hatte: in den Erwägungsgründen und in Artikel 6 wird als ausdrückliches Ziel festgeschrieben, dass „the Commission shall continue to aim for administrative simplification and a reduction of the burden for the applicants and beneficiaries"^[3]. Gemessen an diesem rechtlich fixierten Anspruch ist die Interim Evaluation damit kein Jubelbericht, sondern ein Diagnose-Dokument.

Bemerkenswert ist die Validierung der Umfragewerte gegen die vorangegangene öffentliche Konsultation: dort hatten 74 Prozent der Respondenten einen „ähnlichen" Aufwand gegenüber Horizon 2020 angegeben, 17 Prozent einen „höheren"^[1]. Die qualitative Bewertung der beiden Befragungswellen ist damit kongruent — und das bei sehr unterschiedlichen Stichproben. Die Kommission selbst bezeichnet die Ergebnisse als „strong finding", insbesondere vor dem Hintergrund, dass Horizon Europe mit einem größeren Budget startete und die Erfolgsquoten gegenüber Horizon 2020 gestiegen sind.

48 Prozent über 10 Prozent Admin-Kosten

Der zweite Leitindikator der Interim Evaluation misst nicht mehr Gefühl, sondern Geld. 5 161 Zuwendungsempfänger wurden im Rahmen der Zielumfrage gefragt, welchen prozentualen Anteil ihres Projektbudgets sie für Administration, Projekt-Reporting und projektbezogenes Finanzmanagement aufwenden. Die Antwortkategorien reichten von „weniger als 1 Prozent" bis „mehr als 20 Prozent". Der Median und der häufigste Wert (Modus) liegen in fast allen Programmteilen im Korridor von 6 bis 10 Prozent des Projektbudgets^[1].

„on average beneficiaries reported spending 6-10 % of their project budget on administrative costs, with 48 % reporting administrative costs of more than 10 %, including a 10 % share of beneficiaries reporting administrative costs of more than 20 %"
— Europäisches Parlament, Entschließung A10-0021/2025, Ziffer 24^[2]

Wer das in absolute Zahlen überträgt, erkennt die Größenordnung. Die Kommission selbst schätzt in SWD(2025) 110 final, dass alle bis zum Stichtag signierten Horizon-Europe-Projekte über ihre gesamte Laufzeit zwischen 4,7 Mrd. € und 6,5 Mrd. € an administrativen Kosten produzieren werden — ein Korridor, der 9 bis über 12 Prozent der bisher kontrahierten Projektkosten entspricht^[1]. Die Zahlen sind keine Einzelposten in Haushalten, sondern Sammelposten für Tätigkeiten, die nicht unmittelbar Forschung sind: Vertragsverhandlung, periodisches Reporting, Zeitnachweise, interne Konsistenzprüfung, Beantwortung von Nachfragen der ausschüttenden Agenturen, Vorbereitung auf Audits.

Interessant ist die Verteilung über Organisationstypen: 16 Prozent der Forschungsförderorganisationen, 12 Prozent der Nichtregierungsorganisationen und 11 Prozent der Universitäten geben administrative Kosten oberhalb von 20 Prozent an; bei KMU, Start-ups, großen Unternehmen und privaten Forschungseinrichtungen liegt dieser Anteil mit rund 7 Prozent deutlich niedriger^[1]. Die Median-Werte verschieben sich allerdings weder bei Koordinatoren (die im Durchschnitt 11 bis 15 Prozent angeben) noch bei unterschiedlichen Konsortialgrößen signifikant nach oben — ein empirischer Befund, der gegen das intuitive Narrativ „große Konsortien erzeugen automatisch mehr Overhead" steht und den die Kommission selbst in der Regressionsanalyse bestätigt.

Woher die Zusatzbelastung kommt

Die Interim Evaluation nimmt die Frage, warum ein als simplifiziert beworbenes Rahmenprogramm in der Wahrnehmung der Teilnehmenden stagniert, nicht nur qualitativ in den Blick. Sie zerlegt den Prozess in die vier Verfahrensabschnitte, für die die Kommission eigene Ziel-Kennzahlen führt: Time-to-Inform (TTI), Time-to-Sign (TTS), daraus zusammengesetzt Time-to-Grant (TTG) und Time-to-Pay (TTP)^[1]. Bei jedem dieser Teilschritte zeigt das Monitoring, wo sich Verlängerungen gegenüber Horizon 2020 festgesetzt haben.

Das Ziel für die Time-to-Grant liegt in Horizon Europe bei 245 Tagen, also acht Monaten — das ist die Obergrenze, die Artikel 31 der Verordnung 2021/695 in der Rolle der sogenannten „Höchstfrist" festschreibt^[3]. Der tatsächlich erreichte Durchschnitt der bis Januar 2025 in CORDA registrierten Projekte liegt bei 240 Tagen, wobei nur 77 Prozent der Grants innerhalb der Frist abgeschlossen werden^[1]. Im direkten Vergleich: Die durchschnittliche Time-to-Sign beträgt 95 Tage gegenüber 76 Tagen unter Horizon 2020; die Time-to-Inform 130 Tage gegenüber 112 Tagen. Das grant agreement preparation — also der Abschnitt, in dem Budget, Partner, Zeit- und Berichtspflichten verhandelt werden — ist spürbar länger und aufwändiger geworden. Die Kommission formuliert das zurückhaltend, aber unzweideutig: „the grant agreement preparation phase remains the more challenging period of the two phases of the time-to-grant period"^[1].

Inhaltlich verdichtet sich die Zusatzbelastung an drei Stellen. Erstens beim Vertragswerk selbst: der Annotated Grant Agreement (AGA) in der Fassung 2.0 vom 1. April 2025 umfasst 810 Seiten, verteilt auf Artikel 1 bis 59 des Model Grant Agreement sowie 20 Annexe^[4]. Jede substantielle Kostenposition — Personal, Reisen, Sachmittel, Abschreibungen, Unterauftragsvergabe, Dritte — hat eigene Eligibility-Kriterien, eigene Nachweise und eigene Buchungslogik. Zweitens beim digitalen Portal: die EU-Funding-&-Tenders-Plattform zwingt Antragsteller in standardisierte Formulare, deren Feld-Semantik nicht immer deckungsgleich mit den Vorgaben des AGA ist. In der Zielumfrage haben 45 von 189 qualifizierten offenen Antworten (rund 24 Prozent) explizit die Disproportionalität von Antragsaufwand und Erfolgschance moniert^[1]. Drittens bei der Berichts-Architektur: Horizon Europe führt neben dem klassischen Cost-Reporting für real-cost grants auch Lump-Sum-Grants (Pauschalfinanzierung pro Work-Package), personalkostenbezogene Unit-Costs und hybride Konstruktionen. Die parallele Existenz dieser Finanzierungsarten ist als Vereinfachung gedacht, erzeugt aber in Antragstellung und Durchführung zusätzliche Abwägungsschleifen.

Der mit dem höchsten Vereinfachungspotenzial beworbene Hebel — Lump-Sum-Grants — reduziert den Finanzberichts- aufwand tatsächlich deutlich: 65 Prozent der befragten Lump-Sum-Beneficiaries stimmen der Aussage zu, dass diese Finanzierungsform den administrativen Aufwand senkt^[8]. Bis zum 1. Januar 2025 waren 1 582 Lump-Sum-Grants unter Horizon Europe unterzeichnet, davon 706 ERC-Proof-of-Concept-Grants^[1]. Das entspricht aber weiterhin weniger als einem Zehntel der insgesamt 15 148 signierten Horizon-Europe-Grants aus den ersten vier Programmjahren und erklärt, warum die Gesamt-Wahrnehmung der Vereinfachung in den Umfragen stagniert.

Struktureller Vergleich H2020 vs. Horizon Europe

Die Interim Evaluation ist nicht das einzige Dokument, das Horizon Europe mit seinem Vorgänger vergleicht. Der Annual Report on the European Union’s research and technological development activities and monitoring of Horizon Europe and Horizon 2020 in 2024, veröffentlicht als COM(2025) 298 final am 6. Juni 2025, liefert die operativen Kennzahlen für beide Programme nebeneinander^[6]. Drei strukturelle Unterschiede sind für die Belastungsbilanz zentral.

Erstens die Programm-Architektur. Horizon 2020 war auf drei Prioritäten aufgebaut (Excellent Science, Industrial Leadership, Societal Challenges); Horizon Europe ist in drei Pillars geordnet, mit einer neu geschnittenen Pillar II („Global Challenges and European Industrial Competitiveness"), die ihrerseits in sechs thematische Cluster unterteilt ist (Health; Culture, Creativity, Inclusive Society; Civil Security; Digital, Industry, Space; Climate, Energy, Mobility; Food, Bioeconomy, Natural Resources). Zusätzlich wurden fünf EU-Missionen und eine deutlich erweiterte Partnership-Landschaft etabliert. Die Zahl der rechtlichen und programmatischen Schnitt- stellen, an denen ein Vorhaben verortet werden muss, ist damit gegenüber Horizon 2020 gestiegen^[3].

Zweitens die Finanzierungsarchitektur. Die Verordnung 2021/695 hat die Kostenerstattung explizit vereinfacht: die Trennung zwischen Basis- und Zusatzvergütung bei Personalkosten wurde aufgehoben, die Deckelung der zusätzlichen Vergütung aus Horizon 2020 entfernt und die Unit-Costs für Personal erweitert^[3]. Parallel wurden jedoch neue Kostenregeln für internationalisierte Projekte, für das „Associated Country"-Regime (insbesondere UK, Schweiz, Israel) und für die Partnership-Formate eingeführt. Der Effekt: punktuelle Vereinfachungen koexistieren mit neuen Abgrenzungsfragen. Der Europäische Rechnungshof stellt in seinem Jahresbericht 2024 fest, dass trotz dieser Simplifikationen die Fehlerquote bei der Prüfung der Kostenförderfähigkeit zwischen Horizon 2020 und Horizon Europe „keinen signifikanten Unterschied" aufweist — 26 von 99 geprüften Projekten der repräsentativen Stichprobe enthielten messbare Fehler.

Drittens die Berichts-Frequenz. Horizon 2020 hatte ein stabiles, standardisiertes periodisches Reporting etabliert; Horizon Europe verteilt die Berichtspflichten zusätzlich auf programmteil-spezifische Anforderungen (EIC Accelerator mit Pitch-Decks und Business-Plänen, Missionen mit Impact-Reporting, EIT-KICs mit Cascade- Funding-Auflagen). Zeitlich bedeutet das: 41 Prozent der Befragten aus der Beneficiary-Umfrage stimmen weder zu noch widersprechen sie der Aussage, dass Projektmanagement und Umsetzung einfacher geworden seien^[1]. Die Neutralität ist selbst ein Befund — sie bedeutet, dass die Simplifizierungsrethorik in der Umsetzung nicht spürbar angekommen ist.

Die mittlere Konsortialgröße ist von 5,0 auf 7,1 Partner gewachsen, die durchschnittliche Projektlaufzeit von knapp 39 auf rund 42 Monate. Beides addiert sich in der Proposal-Preparation: der Median der Koordinatoren gibt 36 bis 45 Personentage pro Antrag an, der Modus liegt darüber. Bei Konsortien mit mehr als 30 Partnern sinkt der Aufwand pro Einzelpartner nicht linear, weil die Koordinationsebene zusätzliche Abstimmungsschleifen braucht^[1].

Was KMU davon besonders betrifft

Horizon Europe hat den Anteil von KMU an der Teilnahmebasis gegenüber Horizon 2020 erkennbar angehoben. Der Bericht SME participation in Horizon Europe — Key figures and key issues in the first three years des Directorate-General for Research and Innovation weist aus, dass rund ein Drittel aller Horizon-Europe-Teilnehmer KMU sind und dass mehr als die Hälfte der KMU-Teilnehmer Erstteilnehmer („newcomers") im Rahmenprogramm sind^[5]. Die Gesamtzuflüsse an KMU liegen bei rund 6,6 Mrd. € in den ersten drei Jahren, was über 20 Prozent des bis dahin kontrahierten Fördervolumens entspricht. Die Erfolgsquote für KMU ist mit 19,9 Prozent gegenüber 12 Prozent unter Horizon 2020 deutlich gestiegen^[5].

Auf den ersten Blick spricht das für ein Programm, das Mittelständlern und Start-ups den Zugang erleichtert hat. Der zweite Blick differenziert. Die Kostenverteilung zeigt, dass KMU und Start-ups in der Administration nicht strukturell bessergestellt sind: 7 Prozent der KMU-Respondenten verorten ihre administrativen Kosten oberhalb von 20 Prozent des Projektbudgets — ein Anteil, der zwar niedriger ist als bei Universitäten, im absoluten Niveau aber unverändert hoch bleibt^[1]. Weil KMU-Projekte in Horizon Europe typischerweise kleinere Gesamtvolumina haben, trifft sie eine prozentuale Kostenlast härter: 10 Prozent von 2 Mio. € bei einem Cluster-4-Verbundprojekt sind 200 000 €, die nicht in die eigentliche Entwicklung fließen.

Das Bundesministerium für Forschung, Technologie und Raumfahrt (BMFTR) verweist auf die nationalen Kontaktstellen (NKS), die im Auftrag des Bundes Beratung und Koordination für deutsche Teilnehmer übernehmen^[9]. Das Netzwerk ist in zehn thematische Kontaktstellen plus eine Geschäftsstelle beim DLR Projektträger gegliedert^[10]. Die NKS selbst markieren in ihren Leitfäden deutlich, an welchen Stellen die größte Mühe liegt: Vorhabenabgrenzung, Konsortialpartnerwahl, Budget-Ableitung nach AGA, Prüfung auf staatliche Beihilfen, Data-Management-Plan, Reporting-Plan. Für Erstteilnehmer — jene mehr als 50 Prozent der KMU, die noch nie an einem Rahmenprogramm beteiligt waren — ist die Einstiegshürde in die Systematik des AGA am stärksten spürbar. Das Europäische Parlament formuliert das in A10-0021/2025 als „administrative burden, especially for newcomers and small organisations"^[2].

Die EIC-Instrumente — insbesondere der EIC Accelerator — zeigen die Auseinanderentwicklung zwischen Erfolgsaussicht und Aufwand besonders deutlich. Erfolgreiche Accelerator-Antragsteller berichten zu 40 Prozent von einem Antragsaufwand oberhalb von 65 Personentagen — der häufigste Wert in dieser Programmlinie^[1]. Bei Ablehnungsquoten, die über 80 Prozent liegen können, ergibt sich eine Gesamtkosten-Rechnung, die im Mittel weit über der finanziellen Absicherung eines einzelnen KMU liegt. Die Kommission selbst bewertet das als „strong finding" und nennt es als zentralen Ansatzpunkt für das Nachfolge-Rahmenprogramm.

Die Zahlen der Interim Evaluation sind damit in der Summe nicht der Beleg eines gescheiterten Programms, sondern der Beleg, dass Horizon Europe die in der Verordnung 2021/695 ausdrücklich versprochene Vereinfachung in der Fläche nicht erreicht hat. 32 Prozent belastender, 48 Prozent mit administrativen Kosten oberhalb von 10 Prozent des Projektbudgets, eine Time-to-Grant, die den gesetzlichen Achtmonats-Rahmen nur zu 77 Prozent einhält — das sind die Kennzahlen, an denen sich das Nachfolge-Programm FP10 wird messen lassen müssen. Für Antragsteller bedeuten sie, dass die Arbeit mit Horizon Europe ein kleinteiliges, dokumentations-intensives Verfahren bleibt, das weder durch das digitale Portal noch durch einzelne Simplifikationen wie Lump-Sum-Grants substanziell leichter geworden ist. upsmart bildet die dafür notwendige Verfahrens-Struktur — Vorhabenabgrenzung, Konsortialverantwortung, AGA-Konformität, Reporting-Plan, Liquiditätsprognose, Audit-Vorbereitung — als Plattform für Fördermanagement ab, auf der jeder einzelne Verfahrensschritt dokumentiert, prüfbar und über die gesamte Programmlaufzeit nachvollziehbar bleibt.